中国问题 | 布洛芬年产能巨大，为什么你还是买不到？

作者：Ignatius D.H. Lee

过度集中统一管理的公共卫生应急模式和用计划经济思路指导的医药产业，是导致中国出现明明产能巨大、应急药品却仍然大量短缺的根本原因。

12月初，中国政府突然毫无预警地全面放开封控，迅速导致十几亿人口大面积染疫。北京当局并未像先前外界猜想那样分梯次解封，而是突然打开闸门泄洪，导致社会近乎全面崩溃。

从极端封控到极端 “躺平”，中国社会似乎又在重复 “一管就死，一放就乱” 的弊病。

随着人口大面积染疫，人们惊讶地发现，像布洛芬等常见止疼药、感冒药和退烧药出现了严重短缺。

作为全球最大的布洛芬生产国和出口国，中国龙头企业新华制药和亨迪药业的年产能分别达到8000吨和3500吨，除去其他26家生产布洛芬的药企不算，仅这两家企业就可供给市场383亿颗布洛芬。据《21世纪经济报道》估算，如果按今年下半年需求量是上半年的两倍、今年全年是去年三倍预估量计算，仅仅这两家企业的一半产能就能满足当下市场需求。

另据《中国新闻周刊》援引中经智盛的行业报告显示，2020年、2021年及2022年上半年，中国的布洛芬原料药供给量分别约为1.4万吨、1.44万吨、0.74万吨，而这三年中国市场的原料药需求量仅约为1615吨、1723吨和1463吨，总供给量几乎是国内总需求量的8到9倍；即使去除出口份额，布洛芬国内供应量也应该十分充足。

一时间，关于 “为什么产能巨大却一药难求” 的质疑声浪充斥着微博、微信、知乎、抖音等中国互联网平台。

事实上，多家媒体从不同侧面给出了颇有说服力的解释。比如《21世纪经济报道》认为，原料药产能充足，但存在较大缺口，需要一定筹备周期；此外，部分药企的生产线 “因各种原因被搁置”，需要一定周期恢复生产。

《中国新闻周刊》则称药企在 “产能调整” 上遇到多重障碍，甚至工人也出现了大面积感染，开足马力充分启动产能需要一定时间。又称药厂需要时间协调供应链与销售链，药品从原料药生产到运输至加工成成品药也需要时间。

以上解释看上去是非常有说服力的，但是这种说服力是非常表象的，可以说是隔靴搔痒。本文将把中国媒体讳莫如深的地方摊开来讲一讲。

应对突发公共卫生事件的全能政府独揽治理模式和中国制药产业的不正常的产业结构才是症结所在。

首先，中国的制药产业体现出典型的计划经济模式。这不仅体现在每五年发布一次的 “医药工业发展规划”（简称 “五年计划”），比如直接影响武汉肺炎及其变种病毒医治的是 “十三五” 规划和 “十四五” 规划，还体现在制药行业改革的指导文件上，比如最近一次是2017年发布的《关于进一步改革完善药品生产流通使用政策的若干意见》。

计划经济模式最典型的特点是：一个全能型政府直接干预和规划一整个产业的生态和结构。政府不但指定制药产业的年度增长目标，还直接干预产业的各个环节，这在市场经济占据主导地位的西方民主国家是不可思议的事情。

在这种模式下，中国政府旨在打造一个 “以大型骨干企业为主体、中小型企业为配套补充的城乡药品流通网络”，这种产业结构完全就是高度中央集权的国家垄断资本主义经济模式的翻版。在这种模式干预之下，不但龙头企业的产能直接受到国家（而非市场需求）的直接调控，中小企业的产能则在不公平的市场垄断机制之下艰难挣扎。

比如就布洛芬制造的两大龙头企业新华制药（国有控股）和亨迪药业（私营）而言，两家企业占据了绝对市场份额，其他中小企业在布洛芬制药规模上完全不成比例。这种畸形的计划经济模式既没能够保障龙头企业产能较大程度发挥，也无法鼓励中药企业自主拓展其产能。

不论在何时爆发突发性公共卫生危机，过度集中并且受到政府直接干预的制药产业产能，都无法有力应对突然暴涨的药品需求。这不但直接影响中国国内的药品市场，还会波及到过度依赖中国制药产业的其他国家。

其次，中国应对公共卫生突发事件的治理模式体现出对全能型政府的过度迷信。自2003年爆发SARS非典型肺炎以来，中国政府制定了《突发公共卫生事件应急条例》，其目的是 “建立一个统一、高效、有权威的突发公共卫生事件应急处理机制”。

在这种模式中，“国家机关对各类社会危险进行预防、预警、监控和处理，忽视甚至排斥非政府公共组织、各类企业或事业单位以及个人在应急管理中的作用。公民和社会组织在应急管理中处于被动适应和边缘化的状态。”

这种防疫模式把绝对权力集中于北京，在习近平政府上台后，这一绝对权力又得到进一步加强，决策指挥、信息统筹和发布、资源调度、社会监控全部集中在中央政府。

与之相比，美国代表的西方防疫模式则缺少这种过度集中统一的干预形式。西方防疫模式最大的灵活性，就是避免了过度集中统一模式的 "一刀切"（one-size-fits-all）现象。民主国家很少有领导人 “亲自指挥、亲自部署” 全国统一的防疫政策，重要决策权被下放到地方政府、非政府组织和科研机构，中央政府只承担有限的协助角色。

“一刀切” 现象不但在 “清零政策” 中表现得淋漓尽致，还使得中国社会频频出现许多诡异的社会现象，比如明明禁止大规模人流聚集，中国各地却常常出现数万、乃至数十万人排队做核酸的场景。

其中药品生产、流通和调配同样受到这种 “一刀切” 模式的干预。令许多人感到讶异的是，推行三年 “清零政策”，中国的应急药品储备远远未能达到基本市场需求。

在出现药品短缺的时候，不乏有人将之简单归结为 “抢购”——认为 “抢购” 是导致布洛芬等常见止疼药、感冒药和退烧药奇缺的根本原因。这完全就像 “乌鲁木齐大火” 造成严重伤亡被乌鲁木齐官员归咎为 “部分居民自防自救能力弱”。

由于布洛芬这类药品生产需依照政府的 “五年计划” 进行，如果政府未授意增加相关生产，即便龙头企业也不敢根据自身对市场的预估，进行生产储备。这在平时也许能够有效避免供求失衡，但在突发公共卫生事件以后，政府不但没有加强制药企业对于市场的自主权，反而把制药产业作为战略物资保障紧紧抓在手里。

再者，政府在面对全国性大规模反封控示威行动之时，突然在短时间内迅速 “一刀切” 全面放开封控，而非像国外防疫专家建议那样分梯次有序放开。无边无际的 “清零政策” 让制药产业看不到尽头，这使得药企无法准确预估政府会在何时调整防疫政策以及可能随之而来的药品短缺。

突如其来的全面解封，不异于打了药企一个措手不及。这不但是因为绝大部分生产布洛芬等常见止疼药、感冒药和退烧药的企业，在2022年大面积封控期间被 “清零政策” 严重扰乱生产秩序，或者因为药品流通受到地方防疫关卡阻碍，或者因为市场需求受到封控政策的不正常抑制，导致生产线部分减产、乃至停产，以至于突然放开封控后，生产储备和恢复生产力度明显不足。也因为突如其来的大解封迅速导致大批工人感染，以至于无法在短期内恢复平常生产规模。

这些都是《21世纪经济报道》和《中国新闻周刊》等中国媒体讳莫如深的地方。中国媒体在调查和报道药品奇缺的时候，有意回避了对 “清零政策” 和突然全面解封所造成严重后果的表述。