離岸風電的「海洋紅燈區」劃設：國家領土式治理思維與海洋流動性的衝突（下）

前文》離岸風電的「海洋紅燈區」劃設：國家領土式治理思維與海洋流動性的衝突（上）

挑戰國家治理的海洋物質性

回顧過去有關海洋本體的相關研究，可以進一步讓我們理解海洋的特性。Steinberg和Peters（2015）提出潮濕本體論（wet ontology），指出海洋作為一個量體（volume），會受到潮汐、風、重力等大規模運動而發生變化，而當這個量體移動或改變時，便也無法以定著在一特定位置上的觀念來理解，這挑戰了陸地的情況，也挑戰我們如何思考空間政治，以及時間的觀點。他們提出移動性（mobility）、迅速（rapidity）、流動（fluidity）的水或魚，以及深度（depth）等幾個特性來形容海洋，指出海洋是不斷在改變的。因此，若再使用過去治理中的邊界（borded）、製圖式（catagraphy）、區分的（devided）以及平面的觀點來理解海洋的話，是有所不足的。

比如海底電纜會因為自然或人為因素使其裸露在外，舉例來說，馬祖的海纜曾因為地震與沉積物遷移等地質變動而裸露於海床之上，或是因受到中國抽砂船影響，而裸露在外甚至產生位移，海底電纜在這樣的情況下便容易在大型拖網漁船的作業過程中遭到破壞。

那麼，此紅燈區對於電信纜的區域劃界，真能以這樣穩固的地圖進行再現嗎？

此外，能源局公布《離岸風力發電區塊開發場址規劃申請作業要點》後，只見北方三島漁場被列入其中，雖然這讓德能原本所規劃的位於北海岸外海的「合儀」、「禾爾北」與「禾爾南」三座風場沒有繼續開發的可能，但同時也遭到環保團體與漁民的質疑，認為該規劃其實忽略了地方或是學界過去所進行的漁業調查，也反映該紅燈區的畫設的不足。環保團體聯合漁民團體與學者於8月19日召開記者會，便對於其中有關漁場的劃定提出質疑。

台灣媽祖魚保育聯盟執行秘書施仲平的質疑：

「《海洋基本法》內容包含使用海洋要以生態保育為原則並保障漁民的權益，經濟部能源局在發展離岸風機時也應遵守，現在僅北方三島被劃為漁業資源區而免於設置風機，西部海岸卻沒有比照辦理。」

而台灣蠻野心足生態協會專職律師郭鴻儀澤指出：

「中央忽略了地方政府對於生態調查、漁業資源的發言，例如：彰化是西部沿近海漁業最發達的地方，卻也是離岸風機進駐最多的地方。」

進一步檢視台灣西部的漁撈活動，可見多為小型近海作業的船隻，且以50噸以下大型膠筏為主，漁撈方式多為流刺網為主的家計型刺網漁業，還有少部分的拖網漁船。流刺網與拖網都需要大面積的海域進行捕撈，因此當離岸風機設立在西部海域，將大大影響這些漁民的作業。

而我們也能從2022年3月的一場環評會議中看見該紅燈區與漁場認定的問題。丹麥商哥本哈根基礎建設基金（CIP）預計在台中外海開發的「渢妙」與「北能」風場，若將其風場規畫圖（如下）與紅燈區進行比對，可以發現兩風場都畫設在綠燈區範圍，然而，仍在第一次環評的專案小組初審會議上被要求補件再審。其原因包括以下幾點：首先國防部指出，風場位置與低空航線和訓練空域重疊，要求應降低風機高度，此外，海纜範圍也與陸軍射擊場有部分重疊；漁業署則指出，台中港外海有人工魚礁與保護礁區，且位置也與傳統作業漁場重疊，要求與當地漁民和漁業團體進行充分溝通。

彰化風場航道航行指南有什麼問題？

此外，配合彰化離岸風場的開發，交通部於2021年4月26日核定公告發布《彰化風場航道航行指南》，並於半年後正式實施，風場航道劃定之目的在於分流並確保海上工程的進行。過去，並沒有相關規範嚴格限制彰化外海的船隻，此區的船隻都能自由航行；自從彰化外海規劃了二十幾處風場後，才開闢了一條航道給國際商船通行，禁止漁船在此航道內下網捕魚，也要求漁船必須繞行而不得橫向穿越航道，若未經通報就穿越，將處分10–50 萬元。

桃園市永安漁港討海人協會理事長楊門圈於2022年一場關於「彰化風場航道」的記者會上表示：

「海上航行不同於陸上道路，沒有明確的界線標示，且小漁船的航行僅使用簡單設備，主要仰賴人員經驗判定，在海上跟著魚群前進，難有固定航道，要強制限制漁民航道非常不合理。」

而一位在彰化離岸風場擔任海事協調員的沈先生對於此航道指南有不同想法：

「以商船的安全來講，我喜歡有TSS，大家都會朝一樣的方向走，也不會擔心會在裡面遇到漁船，所以對大船來說是比較安全的，對漁船來講也有保障，且因為風場的工作船會以東西向穿越，但大部分台灣海峽的漁船都是南北向穿越。追根究柢，我覺得因為商船不會走走停停，可是漁船的機動性大，哪裡有魚就停在哪裡作業，這也是漁民會有反彈的原因。」（沈先生訪談 20220529）

魚會隨著波浪移動，因此並不會有一個固定的游動範圍；漁船會跟著魚跑，因此漁船的移動路徑也非固定的；西部漁船拋下的漁網也會隨著波浪移動。換言之，對漁業來說，難以有固定的漁場或固定的航道，漁船是跟著魚前進，且是順著潮汐與靠著經驗移動的。

這都反映了漁場劃定的問題：雖然邊界的劃設讓空間變得可以治理，但是這樣地圖式的劃定——以直線和精確角度劃界出的漁場範圍 — — 當面對到海洋流動的特性，以及其中不斷移動的魚、漁船與魚網時，便會產生邊界的破裂（Bear, 2008）。如果魚游出漁場範圍呢？如果漁船只在漁場範圍作業而漁網流到風場內或是航道內呢？

這都說明了，面對國家對於空間的治理，如Deleuze和Guattari所說的條紋空間（straited space），往往試圖透過治理手段或是劃界去掌握空間中的各種行動者，使其有秩序並穩固化，強調邊界以及內部的均質性，而達到領域化（terrirtorialization）；但自然環境所呈現出的，卻是一個高度動態的、複雜的系統，稱為平滑空間（smooth space），可以從中看見其中人與非人的能動性 — — 海流和魚的行為永遠會挑戰原本領域化的海洋管理，而達到去領域化（de-terrirtorialization）的效果（Bear, 2013）。

從領域到空間：重新審視海洋空間的治理

離岸風電的開發，開啟了一個重新討論海洋空間使用的機會。這片海域的多元使用空間也在這樣的爭議下浮出檯面，涉及到許多不同的使用者和使用方式，從人為活動、非人的棲息與移動，到硬體設施等的使用，因此也牽連到許多不同的主管機關。如何協商不同的空間規劃、進行海洋整合管理，已成為台灣正在面臨的問題。

隨著海洋產業的發展，以及藍色經濟（blue economy）逐漸受到重視，以海洋產業為主的海洋空間規劃（Marine spatial planning, MSP）也更為重要，旨在解決海洋多樣、累積和潛在競合的使用，並促進生態與環境系統的永續發展。面對目前因為離岸風電開發而出現的海域使用爭議，也說明了需要新的秩序進行治理，而《海洋空間規劃及管理法》的制定將成為一大重點，藉此進行海洋資源地區使用協調及功能分區劃設工作。但事實上，早在2019年，《海洋基本法》便再立法院三讀通過，指出將要推動《海洋保育法》、《海域管理法》及《海洋產業發展條例》等「海洋三法」，但至今面對海洋爭議群起，這些法案仍因各界的諸多意見而尚未通過。

最後，回到文章最初提及的彰化風場航道問題，我認為這不只顯現國家目前對於海洋的治理缺少動態與量體的思維，未能看見海洋作為一個不穩定的、流動的且暫時的空間；此外，也反映離岸風電開發過程中與利害關係人的溝通仍不足，而漁民便成為開發下的犧牲者：航道劃設主要只考慮商船通行的方便，卻忽略原本就在此進行捕撈作業的漁民。

我不認為傳統至上而開發就是萬惡，因此不認為海域就應該只屬於漁民的，而是有沒有可能讓海洋成為一個可以容納多元使用者與多種使用方式的空間。沃旭能源彰化辦公室主任李立偉，於2021年一場由環境權保障基金會主辦之講座中說道：

「海洋不能用先來後到的方式來理解，海洋也不屬於誰，因此需要不同使用者一起來討論如何永續且共同地使用海洋。我們看待海洋的方式應該要從territory（領域）到space（空間），不再是從領域的角度去理解，不管是風場或是專用漁業權區的劃設都強調某些人可以佔領、只有某些人才能使用，應該要轉向成共同使用海域。」

參考資料

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